Medan Ryssland höll sin armé uppställd längs den ukrainska gränsen för att utkräva säkerhetsgarantier från väst, hotade USA med ett totalt ekonomiskt krig. ”Om Putin invaderar vill jag att han ska veta att han fem minuter senare kommer att ha svårt att ens köpa en läsk ur en automat”, sade den demokratiske kongressledamoten Seth Moulton till journalister under ett besök i Kiev i slutet av december. I början av februari lade medlemmar av hans parti fram ett lagförslag(1) om preventiva sanktioner – ett ovanligt koncept i internationella relationer, eftersom det innebär att man reagerar på något hypotetiskt.
Dokumentet rekommenderar att man, ”i händelse av upptrappning”, förbjuder de viktigaste ryska bankerna från att använda dollarn och det internationella kommunikationssystemet Swift, genom vilket de flesta av världens banktransaktioner görs. Dessutom skulle Ryssland utsättas för ett embargo inom högteknologi och en blockering av gasledningsprojektet Nord Stream 2. Natten till den 24 februari invaderade den ryska armén Ukraina, vilket direkt fick väst att införa ekonomiska sanktioner. Denna nya sanktionsvåg kommer att ha en långt större påverkan än de som antagits sedan 2014. Bannlysningen av hundratals ryska medborgare och företag och den begränsade restriktionen av handeln ersattes av blockader av hela sektorer av den ryska ekonomin, inte minst inom militären och bankväsendet. Den näst största ryska banken, VTB, och tre andra banker är helt uteslutna från det globala finanssystemet. Den största banken, Sberbank, har inte längre möjlighet att utföra transaktioner med amerikanska parter. Men Ryssland har ännu inte uteslutits helt från Swift, eftersom det skulle hindra européerna från att betala för den ryska gasen. Trots att de sagt att de inte kommer att offra en enda soldat för Ukraina tvingar västmakterna på detta sätt Ryssland att betala ”priset” för sitt beslut att invadera. Det räcker dock inte för att ”tvinga dem till fred”, som den ukrainske presidenten Volodymyr Zelenskyj uttryckte det, medan hans armé led stora förluster.
De internationella relationernas historia är full av exempel på aktörer som försöker kuva sina motståndare med ekonomiska medel. Några exempel är Napoleons blockad av den europeiska kontinenten för engelska fartyg 1806 och den som Abraham Lincoln införde mot sydstaterna under amerikanska inbördeskriget (1861–65). Även om det var upprinnelsen till konflikten fortsatte åtgärderna att gälla efter krigsutbrottet. Men i början av 1900-talet insåg den amerikanske presidenten Woodrow Wilson, som var medveten om hans lands ekonomiska styrka, att sådana åtgärder kan ersätta krig. ”Den som väljer denna ekonomiska, fredliga, lugna och dödliga åtgärd kommer inte att behöva ta till våld. Det är inte en lika fruktansvärd åtgärd. Den offrar inte ett enda liv utanför det land som utsätts för bojkott, men den sätter ett tryck på landet som, enligt mig, ingen modern stat kan stå emot”, förklarade han under förhandlingarna om Versaillesfreden 1919.
Vid samma tid grundades Nationernas förbund (NF), en permanent organisation med syfte att upprätthålla internationell lag, som gavs makt att införa sanktioner för att hindra att dispyter mellan länder leder till krig. Nazitysklands, Japans och Italiens aggressioner gjorde att detta projekt kvävdes i sin linda. 1945 återkom idén i Förenta nationernas stadga, som upphöjde den fredliga lösningen av konflikter mellan stater till princip och förbjöd dem att tillgripa våld (artikel 2). När freden hotas ska den överlåta makten åt ett särskilt organ, Säkerhetsrådet, att ensamt införa sanktioner för att stoppa konflikten. Artikel 41 i stadgan utgör en lista över möjliga sanktioner: ”fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna”. Arsenalen har därefter utökats under årens lopp: ekonomiska sanktioner (kommersiella eller finansiella), militära sanktioner (handelsembargo på vapen), diplomatiska, kulturella eller sportsanktioner. De illustrerar FN:s ansträngningar att inskränka en praktik som är långt mer vanligt förekommande hos stormakterna än andra länder.
Men rivaliteten mellan blocken ägde rum utanför FN-reglernas hägn. Redan 1950 grundade USA Koordinationskommittén för multilateral exportkontroll, en halvofficiell organisation som inhystes i den amerikanska ambassaden i Paris och vars uppdrag var att stoppa exporten av militära och civila produkter och teknologier till kommunistiska länder. Metoden att strypa fienden har också varit en del av USA:s strategi mot Kuba (sedan 1962), Vietnam (1975–1994, förutom vapenembargot som hävdes 2016) och Nordkorea (sedan 1950). Det var också under denna period som de oljeexporterande arabländerna stängde av kranarna för Israel och dess allierade. I de fall när FN:s säkerhetsråd infört sanktioner har det främst varit i några emblematiska fall: vapenembargot mot den rasistiska regimen i Sydafrika 1963 (förlängt 1977), och mot den vita regimens unilaterala utropande av självständighet i Sydrhodesia (nuvarande Zimbabwe) 1966.
Sovjetunionens kollaps 1991 gav upphov till vad som har kallats ”sanktionernas årtionde”, då Säkerhetsrådet inledde inte mindre än 13 sanktionsförfaranden, varav ett embargo mot Irak efter annekteringen av Kuwait 1990 – ett flagrant brott mot folkrätten – men också mot Libyen 1993 efter att Muammar Khadafis regim gjort sig skyldig till två flygplansattentat (i skotska Lockerbie 1988 och i Niger 1989). Denna åtgärd fick önskat resultat: Libyen erkände sin inblandning 1999, gav upp sina försök att framställa massförstörelsevapen 2003 och accepterade att samarbeta med internationella utredningar. USA utövade under den här tiden ett starkt inflytande på Säkerhetsrådet. Men redan på 90-talet började de allt oftare göra bruk av sanktionsvapnet, genom att kringgå Säkerhetsrådet. Mellan 1918 och 1998 avbröt USA sina utbyten med sanktionerade länder vid 115 tillfällen, varav 64 gånger under 90-talet, i de flesta fall unilateralt. 1997 levde omkring halva mänskligheten under amerikanska sanktioner.(2)
Det kommersiella, finansiella och militära embargo som infördes mot Irak den 6 augusti 1990 var särskilt hårt och utgjorde en vändpunkt. Det förlängdes i tio år efter det första ”Gulfkriget”, som godkändes av Säkerhetsrådet, och ruinerade landets ekonomi, stärkte den sittande regimen som drog nytta av den ökade smugglingen, och ledde till brist på livsmedel och mediciner: 500 000 barn dog som ett resultat enligt FN:s barnfond, men ”priset var värt det”, sade den dåvarande amerikanska FN-ambassadören Madeleine Albright 1996. FN:s undersekreterare och koordinator av humanitära operationer i Irak, Denis Halliday, avgick 1998 i protest mot ”förstörelsen av ett helt samhälle”. Trots att embargot mot apartheidregimen välkomnades som ett nödvändigt ont av Nelson Mandela själv, höjdes kritiska röster, särskilt efter det irakiska exemplet, mot embargon i allmänhet eftersom de drabbar hela befolkningar utan att nödvändigtvis träffa de styrande. Även idén att ekonomiska sanktioner skulle vara mindre dödliga än truppförsändelser kom på skam.
Denna kritik gav upphov till en ny kategori av så kallade ”riktade” eller ”intelligenta” sanktioner, i motsats till allmänna embargon som är ”blinda”: de riktar sig till exempel mot enskilda produkter – olja, diamanter, trä eller vapen – samtidigt som de utesluter basvaror livsmedel och mediciner. På samma sätt som stater kan göra i sina bilaterala relationer, upprättar FN:s säkerhetsråd numera även listor över organisationer och privatpersoner som identifierats som ansvariga för konflikter eller brott mot internationell lag. 1998 fick juntan i Sierra Leone och ledarna i Det angolanska partiet UNITA, samt deras närstående, se sina tillgångar i utlandet frysas samtidigt som de förbjöds att resa till vissa länder. Dessa individuella åtgärder, som då var exceptionella, blev till norm efter 11 september 2001, när kampen mot Al-Qaida och finansieringen av terrorismen gjordes till prioritet. Eftersom det är lättare för de fem permanenta medlemmarna av Säkerhetsrådet att nå konsensus i fråga om Afrika är det den kontinent som drabbats hårdast (Sudan, Kenya, Somalia, Demokratiska republiken Kongo, och så vidare) av individuella multilaterala åtgärder riktade mot statschefer, ministrar, generaler, underrättelseagenter, poliser, krigsherrar och smugglare.
Den rättsliga grunden är dock svag: individerna sanktioneras utan någon process eller möjlighet att överklaga.(3) Deras närstående och familjer kan också hamna på listan. Olyckliga namnförväxlingar kan leda till stora besvär för oskyldiga. Bristen på rättsliga garantier påtalas dessutom regelbundet av Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter samt EU-domstolen.(4) Godtyckligheten var fortfarande uppenbar när USA och EU valde att införa sanktioner mot ryska oligarker efter annekteringen av Krim, som de saknade all koppling till.
En annan utveckling på området som fått lite uppmärksamhet är de allt starkare argumenten som baseras på brott mot de mänskliga rättigheterna och vissa icke-demokratiska regimers natur. Sådana argument användes i mindre än 20 procent av alla sanktionsförfaranden i slutet av 60-talet, men 2019 grundades över 42 procent av alla sanktioner på sådana resonemang.(5) Säkerhetsrådet, vars uppdrag framför allt är att upprätthålla den internationella freden och säkerheten, agerar sällan bara på de grunderna: den 17 maj 1994 motiverade man till exempel ett vapenembargo mot Rwanda med att ”situationen” (”massakrer”, ”etniskt våld”, ”flyktingar”) utgjorde ett ”hot mot freden och säkerheten i regionen”. 2011 nämnde rådet risken för repression mot civila för att motivera ett vapenembargo mot Libyen och ge grönt ljus åt en kontroversiell militär intervention.
Men det är framför allt enskilda stater, i första hand USA och EU, som använder dessa argument. USA började redan 1974 när man antog Jackson-Vanik-tillägget, en lag som gjorde en liberalisering av dess migrationspolitik till ett villkor för att Sovjetunionen skulle ges lån och handelsstatus som mest gynnad nation. För första gången etablerades ett ”villkorligt band (…) mellan mänskliga rättigheter och handel, vars originalitet är att det förbinder utrikespolitiken med inrikespolitiken”.(6) USA normaliserade inte sina ekonomiska relationer med Ryssland förrän 2012, när den så kallade ”Magnitsky-lagen” antogs. Kongressen accepterade den på ett villkor: att ryska medborgare som gjort sig skyldiga till brott mot de mänskliga rättigheterna kan straffas, utan att hänvisa till Ryssland som stat. Den så kallade ”Globala Magnitsky-lagen”, som antogs av Donald Trump 2017 och behölls av hans efterträdare Joe Biden, utökade denna möjlighet till resten av världen samt till korruptionsbrott. Sedan dess har listan över personer och organisationer som sanktionerats av USA blivit 1 623 sidor lång och innehåller nästan 37 000 namn.
Sedan Maastrichtavtalet (1992) och Lissabonavtalet (2007) inrättade Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) har EU efter USA blivit den näst största källan till sanktioner i världen. Även här är det tal om att ”upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna, demokratin, rättsstaten och god förvaltning”.(7) I likhet med USA har EU antagit ett nytt instrument för att straffa individer som bryter mot de mänskliga rättigheterna, ett slags europeisk Magnitsky-lag. Den 22 mars 2021 vidtog Europeiska rådet restriktiva åtgärder mot 28 ryska, kinesiska, nordkoreanska, libyska, eritreanska och sudanesiska personer och fyra organisationer.
Med en viss oskuldsfullhet utmålar sig EU här på samma sätt som USA som en riddare i vit rustning. Det är dock motsägelsefullt: trots att västmakterna till slut införde sanktioner mot Saudiarabien, på ett oorganiserat sätt och med varierande styrka, efter mordet på journalisten Jamal Kashogi 2018, undslipper Israel alltid deras vrede, trots resolutionen i Säkerhetsrådet från 2016 som för första gången fördömde ockupationen av de palestinska områdena sedan 1967, inklusive i östra Jerusalem. Den pågående debatten inom EU om hur man ska förhålla sig till Ryssland har gett upphov till flera retoriska bedrifter. Kommissionens ordförande Ursula von der Leyen tycks ha intagit samma position som USA, enligt vilka ”Nord Stream 2 inte kan uteslutas på förhand från listan över [preventiva] sanktioner”. ”Vi vill bygga morgondagens värld som demokratier med partners som delar samma idéer”. Bland de potentiella partners som skulle kunna ersätta den ryska gasen nämnde kommissionsordföranden en oljemonarki (Qatar), en diktatur allierad med det auktoritära Turkiet (Azerbajdzjan) och ett land styrt av militären (Egypten).
Rollen som riddare i vit rustning kräver att man själv är oklanderlig. Till exempel skulle man kunna hävda att visselblåsaren Julian Assange, som är efterlyst av USA och fängslad i London, är en perfekt kandidat för den politiska asyl som ingen medlemsstat är villig att ge honom. Flyktingkrisen fick dem att sluta respektera flyktingkonventionen från 1951. Under Frankrikes pågående ordförandeskap har Amnesty international dessutom uttryckt oro för attackerna mot de civila friheterna inom EU.(8) Vidare har USA bara ratificerat 5 av de 18 internationella fördrag om mänskliga rättigheter som finns.
Om västmakterna inte straffar alla diktaturer lika hårt är det för att USA anpassar sin användning av sanktionerna efter vad som är geopolitiskt mest gynnsamt för stunden. Indien har till exempel fördjupat sitt militära samarbete med Ryssland genom att underteckna en serie kontrakt mellan 2018 och 2020 vars värde uppgår till 13,5 miljarder dollar, utan att USA ansåg det nödvändigt att aktivera sin lag om bekämpandet av Amerikas motståndare (CAATSA, antagen 2017) mot Indien – en lag som bestraffar allt direkt eller indirekt stöd till den ryska försvarssektorn. USA uppvaktar Indien i hopp om att locka dem till sin antikinesiska allians. USA:s finansdepartement har dock inte visat samma prov på mildhet i förhållande till europeiska företag. 2019 utfärdade man böter till 25 av dem till ett sammanlagt värde på 1 288 miljarder dollar. Den brittiska banken Standard Chartered tvingades betala 657 miljoner dollar för att bland annat ha brutit mot embargot mot Iran. Den italienska banken UniCredit har betalat 611 miljoner dollar av samma skäl.
Om USA använder sig av sanktioner på ett pragmatiskt sätt för att försvara sina intressen, spelar de en annan, mer intern än internationell roll för européerna. Sanktionerna är mycket riktigt ”det enda utrikespolitiska tvångsinstrumentet som unionen besitter”(9): de har därför en stor symbolisk laddning som gör det möjligt för unionen att framstå som enad på den internationella scenen, och bekräftar dess existens genom åtgärder med ett starkt moraliskt innehåll. I den interna konflikten mellan Venezuelas president Nicolás Maduro och hans självutnämnde konkurrent Juan Guaidó har EU:s medlemsstater, efter USA:s exempel, med enad röst kritiserat vad de beskriver som en ”missad chans för demokratin”. För att bekräfta de riktade sanktionerna och vapenembargot 2019 hänvisade man med eftertryck till ”de medborgare [som] fruktar att gripas eller förföljas, inklusive deras familjer, för att ha gjort bruk av sina grundläggande fri- och rättigheter”. Den ryska invasionen har ändrat förutsättningarna. Trots att EU har varit splittrat i frågan om vilken linje man ska ha till Ryssland – mellan de baltiska staternas konfrontativa attityd och Tysklands som månar om sin gasförsörjning – har européerna nu slutit leden bakom USA.
Ryssland har förberett sig i flera år på denna kraftmätning. Systematiseringen av sanktioner har fått motsatta effekter än de eftersträvade, i synnerhet ett ökat stöd hos befolkningen för den sanktionerade regimen. Det var precis det som hände i Mali och Burkina Faso 2021 och 2022.
Medvetna om att de är sårbara för restriktiva åtgärder beslutade Ryssland sig för att anpassa sig, och till och med dra nytta av saken. Som svar på sanktionerna över invasionen av Ukraina har Moskva infört ett embargo på import av jordbruksprodukter från Europa, Nordamerika, Australien och Norge. Den protektionistiska effekten av denna åtgärd har gett en skjuts åt den inhemska produktionen. Jordbruks- och livsmedelsexporten nådde rekordhöjder på 30 miljarder dollar 2020, vilket är mer än naturgasen och har gjort Ryssland till en nettoexportör av jordbruksprodukter för första gången sedan den sovjetiska kollektiviseringen.(10)
På det finansiella området strävar Ryssland efter att begränsa sitt beroende av dollarn och det finansiella systemet som domineras av USA. Dess centralbank har ackumulerat stora valutareserver (motsvarande en tredjedel av landets bruttonationalprodukt) för att avskräcka motståndare från att attackera rubeln. Från och med 2018 började den, som första centralbank i en tillväxtmarknad, att sälja av sina dollarreserver och byta ut dem mot kinesiska statsobligationer (som Ryssland är den största utländska köparen av).
Ryssland har också förberett sig på att västmakterna ska destabilisera dess banksystem. 2015 sjösatte man sitt eget finansiella kommunikationsverktyg (SPFS) samt ett nationellt bankkort, Mir, som gör det möjligt att fortsätta utföra interna transaktioner i landet även om västmakterna skulle utesluta landet från Swift. 2021 ägde 87 procent av befolkningen ett Mir-kort. Dock utförs bara knappt en fjärdedel av alla transaktioner med det, eftersom den ryska medelklassen fortsätter att föredra västerländska kort som går att använda i utlandet.(11)
De senaste åren har Ryssland kunnat räkna med Pekings stöd i sin kritik av det ”internationella samfundet”, det vill säga FN och den explosionsartade ökningen av sanktioner sedan Sovjetunionens fall. ”Endast Säkerhetsrådets sanktioner är legala” och utgör ”ett viktigt verktyg för att reagera på hot i världen”, sade Rysslands FN-ambassadör Dmitrij Poljanskij under en debatt i Säkerhetsrådet den 6 februari 2022. Enligt samma logik meddelade Kinas ambassadör Zhang Jun att ”unilaterala tvångssanktioner (…) bara förvärrar styrkeförhållandena”. De utfärdande länderna är beroende av dem som av ”en drog”, slog han fast och krävde att de skulle ”upphöra genast”. Ryssland och Kina säger sig försvara principen om att man inte ska blanda sig i andra länders interna angelägenheter (artikel 2, paragraf 7 i FN-stadgan). På den punkten har Kina varit konsekvent, då man inte erkänt annekteringen av Krimhalvön. Strax efter att ryska stridsvagnar korsat den ukrainska gränsen intog Peking en mer dubbeltydig position, och kritiserade USA:s ansvar för upprinnelsen till situationen utan att stödja Rysslands våldsanvändning.
Ryssland och Kina förkastar dock inte helt principen om sanktioner. Sedan 1971 begränsar Kina sina handelsrelationer med länder som erkänner Taiwan som självständig stat. Ryssland ställde in charterflyg till Turkiet, återinförde visum och införde ett embargo på frukt och grönsaker efter att ett ryskt flygplan skjutits ned av den turkiska armén vid den syriska gränsen. Framför allt fördrar Ryssland och Kina att agera på ett mer förtäckt sätt, snarare än att öppet tillgripa unilaterala åtgärder. Till exempel har Moskva som svar på sanktionerna infört ett embargo på fläskkött från Europa, med den officiella motiveringen att de är oroliga för svinpesten från Afrika. Samma strategi använde Kina när man raderade Litauen från sina tullregister efter att detta land öppnat en ”representationsbyrå i Taiwan” – inte bara i huvudstaden Taipei, utan även i Vilnius. På ett mer officiellt sätt gick det till när Peking publicerade en lista med 14 klagomål efter att Australien hade krävt att ursprunget till covid-19 ska utredas. Sedan dess har australiensiska textilier, vin och kol haft svårt att passera den kinesiska gränsen.
Trots denna gryende aktivism stod Ryssland och Kina bara för fyra procent av de sanktionsrelaterade händelserna 2020, långt efter USA:s 53 procent.(12) Deras återhållsamhet förklaras också av en ekonomisk realitet: till skillnad från USA besitter inte Ryssland eller Kina något dollarvapen. Hotet om att förbjuda användandet av dollarn gör det möjligt för USA att pådyvla hela världen sina sanktioner, en omåttlig makt som Ryssland och Kina har svårt att försvara sig mot. Deras bilaterala handelsavtal i dollar hade sjunkit till 46 procent 2020 från 90 procent 2015. 23 ryska banker är kopplade till det kinesiska finansiella kommunikationssystemet CIPS (bara en kinesisk bank är kopplad till det ryska systemet SPFS). Med en trafik motsvarande endast 0,3 procent av den som pågår på Swift är dock CIPS bara en nödlösning och ingen seriös konkurrent till den västerländska motsvarigheten.
Jämfört med Kina och Ryssland tycks Europa ha förlikat sig med sin maktlöshet. EU led ett nederlag utan att riktigt reagera när USA drog sig ur kärnkraftsavtalet med Iran 2018. Trots uppmaningar från medlemsstaterna att avvakta var Swift, vars säte ligger i Bryssel, snabba med att utestänga iranska banker, av rädsla för att drabbas av indirekta amerikanska sanktioner. EU-kommissionen har försökt upprätta ett ”särskilt verktyg” för att garantera att handelsförbindelserna med Iran fortsätter fungera. Men den första transaktionen genomfördes först i mars 2020 och gällde medicinsk materiel – som dessutom hade godkänts av amerikansk lag. Mekanismen kan teoretiskt sätt garantera att importen av olja fortsätter, men bara inom ramen för undantag som godkänns av Washington. Det spelar dock mindre roll för inget europeiskt företag har ändå erbjudit sig att köpa oljan: försäkringsbolagen vägrar garantera lasten för de få sjöfartsbolag som kan frakta sådana varor.
Hur långt kommer sanktionsspiralen att gå? Bidrar inte de personliga sanktionernas stigmatiserande karaktär och västmakternas godtyckliga sätt att använda sig av dem till att försämra ett redan spänt internationellt klimat? Den tidigare franske ambassadören Gérard Araud kritiserade på de grunderna en ”konfliktbaserad diplomati baserad på en unilateral moralism” (tweet den 13 februari). Som språkrör för en viss realism påminde han att ”även diktaturer har legitima geopolitiska intressen” (tweet den 15 februari). Tjänar verkligen den diplomatiska bojkotten av de olympiska spelen i Peking, som USA inledde för att markera mot brotten mot uigurerna, de syften som man hävdar? ”Medan konflikterna blir allt fler och spänningarna ökar utgör den olympiska freden en chans att övervinna det som skiljer oss åt och återfinna vägen till en varaktig fred”, påminde FN:s generalsekreterare Antonio Guterres i en tweet den 28 januari. I ett uttalande riktat till Säkerhetsrådet den 15 september 1997 påminde Generalförsamlingen att sanktioner är en ”sista utväg” när alla andra åtgärder misslyckats. Genom att invadera Ukraina den 24 februari avbröt Putin på ett brutalt sätt de maratonförhandlingar som den franske presidenten och den tyske kanslern hade bedrivit mellan Kiev, Moskva och Washington för att nå en diplomatisk lösning på konflikten. Den ryska vetorätten i FN:s säkerhetsråd omöjliggör dock alla försök till att anta lagliga sanktioner för detta flagranta folkrättsbrott. Även om en stor grupp länder tydligt har fördömt invasionen saknas några viktiga länder på den listan. Inte minst Pakistan, Indien och Kina, som sedan ett år tillbaka konfronteras av en ny västerländsk militärallians mellan USA, Storbritannien, Australien och Nya Zeeland. Samtidigt förbereder de västerländska parlamenten sig på att anta nya sanktioner mot Ryssland. Kriget påminner om faran i att försumma den kollektiva säkerheten alltför mycket. En kedja av unilaterala åtgärder, som är ett påvert alternativ till diplomati, har nu bidragit till ett krig i Europa.
Texten är tidigare publicerad i Le Monde diplomatique
Översättning: Jonas Elvander
