Den beskrivs som svag, splittrad, ineffektiv, och till och med icke-existerande. Sydostasiatiska nationers förbund (ASEAN) tillhör de regionala organisationer som tycks verka utanför den diplomatiska radarn, även om den samlar tio länder (Burma, Brunei, Kambodja, Indonesien, Laos, Malaysia, Filippinerna, Singapore, Thailand, Vietnam) och 652 miljoner människor. Det 37:e toppmötet inleddes den 12 november i Hanoi i total medieskugga. Men det avslutades tre dagar senare med en triumf: undertecknandet av ett frihandelsavtal, det så kallade Regional Comprehensive Economic Partnership, eller RCEP, med Australien, Kina, Sydkorea, Japan och Nya Zeeland. I en tid då företag flyttar hem sin produktion, enligt mottot ”konsumera lokalt”, och skyddade marknader är tänkta att tjäna som bas för en ny utvecklingsmodell, satsar Asiens viktigaste länder (med undantag för Indien som drog sig ur förhandlingarna av rädsla för konkurrens från grannländerna) på att globaliseringen kommer att fortsätta. ”En seger för multilateralismen och frihandeln”, utropade Kinas kommunistiske premiärminister Li Keqiang, medan hans japanske motsvarighet, den liberale Yoshihide Suga välkomnade denna ”historiska dag, efter åtta års förhandlingar”, och uppmanade medlemsländerna att omsätta avtalet i praktiken ”så snabbt som möjligt”.(1) Frihandlare i alla länder, låt oss förena oss!
30 procent av den producerade rikedomen i världen, 28 procent av världshandeln och 2,2 miljarder människor: RCEP är det största frihandelsavtalet som någonsin undertecknats. Och det utan Washington! Det är ett märkligt historiskt ögonblick att se Kina trona i ensamt majestät i det vanligen så fientligt inställda Sydostasien.
Ett foto från Vietnams statliga nyhetsbyrå VNA visar när ledarna och handelsministrarna i de 15 länder som ingår i det nya asiatiska frihandelsavtalet RCEP firar undertecknandet under en videokonferens den 15 november. Foto: VNA via AP/TT.
ASEAN grundades 1967, mitt under kalla kriget, med det uttryckliga målet att mota tillbaka kommunismen. En kärna av ”säkra länder” som i många fall hade utrotat de ”röda” (eller misstänkta sådana) i de egna länderna och som var lojala allierade till USA, inklusive Indonesien, Malaysia, Filippinerna, Singapore och Thailand, förenade sig för att bekämpa ”ondskan”. Men med tiden, och framför allt efter Sovjetunionens sammanbrott, avtog de ideologiska motsättningarna. Den asiatiska krisen 1997–1998, som skakade regionen samtidigt som Kinas ekonomi tog fart, tog hand om resten: de tidigare fienderna började förhandla och ASEAN blev ett nyckelforum. Organisationen växte när man skapade vad som kallas ASEAN +3, tillsammans med de tre asiatiska jättarna (Kina, Sydkorea och Japan), samt en rad organisationer med varierande storlek, såsom ASEAN:s regionala forum som räknar 27 medlemmar (inklusive ASEAN +3-länderna, USA, Nordkorea, Ryssland, Indien och EU), eller Försvarsministertoppmötet Plus (Asean Defense Ministers Meeting Plus) som inbegriper 18 länder (de i ASEAN +3, Australien, USA, Indien, Nya Zeeland och Ryssland).
I tysthet har ASEAN på detta sätt vävt ett brett diplomatiskt nät som utan tvivel har bidragit till att de territoriella konflikterna i Sydkinesiska havet inte har eskalerat, även om det inte heller har lyckats lösa dem. 2018 lade man tillsammans med Peking grunden till en uppförandekod (COC) som är tänkt att tjäna som grund för förhandlingarna mellan alla länder som gör anspråk på de omtvistade Paracelöarna och Spratleyöarna: Kina kräver utan pardon allihopa – Vietnam, Filippinerna, Malaysia, Brunei och Indonesien är mindre giriga, men de nationella anspråken blir likväl allt trassligare. I dag, två år senare, är COC i princip dödförklarad, incidenterna blir allt vanligare och fiendskapen tilltar.
Men spänningarna hindrade inte undertecknandet av RCEP-avtalet, som samlar de andra och tredje största ekonomierna i världen vid ett och samma bord – Kina och Japan. Detta dokument på 521 sidor (på engelska), 20 kapitel, 17 annex och med en kalender för öppnandet av de nationella marknaderna syftar till att ”avskaffa tullavgifter och kvoter på handelsvaror”, förklarar ASEAN:s hemsida. Avtalet täcker också vissa icke-tariffära handelshinder (i förhållande till normen), en del av tjänstehandeln, e-handel och frågor om immateriella rättigheter, men utelämnar helt jordbruksprodukter.
USA:s tidigare president Donald Trump undertecknar en exektuiv order om att landet ska dra sig ut Stilla havspartnerskapet TPP den 23 januari 2017. Beslutet banade väg för RCEP-avtalets undertecknande. Foto: Evan Vucci/AP/TT.
Sanningen att säga framstår reglerna som ganska lösa: en vara som tillverkats av råvaror från ett av de 15 medlemsländerna kommer automatiskt att ges tillträde till de andra ländernas marknader. Vilket kommer att få konsekvenser för Europeiska unionen, som har slutit frihandelsavtal med flera länder som ingår i RCEP (Vietnam, Sydkorea och Japan). Det kommer att bli svårare, för att inte säga omöjligt, att spåra ursprunget hos varor som skulle kunna få en förmånlig behandling av EU. RCEP innehåller inte en enda miljö-, hälso-, eller socialt relaterad klausul. Amerikanska eller europeiska avtal är visserligen inte mycket bättre, trots deras vackra formuleringar – om man undantar sociala klausuler som dem om minimilöner eller strejkrätten som infördes 2018 i omarbetningen av det nordamerikanska frihandelsavtalet NAFTA. Å andra sidan innehåller RCEP inte någon skrivelse som gör det möjligt för multinationella företag att stämma stater om de inte gillar deras lagstiftning. Ingen roll ges åt International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), den särskilda tribunal som dömer i tvister utanför nationella jurisdiktioner.
Undertecknandet av frihandelsavtal brukar innebära en uppsjö av löften (som sällan hålls) om tillväxten, sysselsättningen eller handeln. Denna gång är till och med de mest liberala ekonomiska experterna försiktiga och räknar i bästa fall med en tillväxtökning på mellan 0,2 och 0,4 procent i snitt. Faktum är att de flesta medlemsländerna redan har bilaterala frihandelsavtal med varandra, i synnerhet med de tre största, medan särskilda (skattebefriade) ekonomiska zoner är vanliga i regionen: i Sydostasien finns 700 och i Kina över 2 500.(2)
De väntade förändringarna är begränsade och kommer inte att vara identiska eller lika för alla, även om RCEP officiellt är tänkt att främja ”den asiatiska ekonomiska integrationen”. ASEAN förblir en disparat samling länder med väldigt olika stora rikedomar. Högst upp finns Singapore, med en per capita-inkomst på 64 567 dollar, som har lite gemensamt med Burmas 1 440 dollar per capita.(3) I sultanatet Brunei lever 78 procent av befolkningen i städer, men i Kambodja bara 23 procent. Deras behov och motståndskraft är inte lika stora. De multinationella företagen i regionen och i resten av världen slickar sig om munnen. Redan i dag drar Vietnam fördel av utlokaliseringen av fabriker som tidigare låg i Kina. Tokyo har antagit en plan för att dra sig ur Kina och hjälper japanska företag att flytta hem eller att investera i Vietnam, Burma eller Thailand.(4) Japan, vars ekonomi är en av de mest öppna, är en av de största investerarna i Asien: landet står för 13,7 procent av utländska direktinvesteringar, jämfört med Kinas 7 procent. RCEP lär leda till en omfördelning av spelkorten inom handelszonen, men långt ifrån till någon omvälvning.
RCEP-avtalet kommer att inbegripa nästan en tredjedel av världens samlade ekonomiska aktivitet och berör 2,2 miljarder människor. Foto: Hau Dinh/AP/TT.
Avtalets kärna är dess strategiska dimension, för det befäster Kinas centrala geopolitiska ställning. RCEP lanserades av Kina som ett svar på Stilla havspartnerskapet TPP, som Barack Obama planerade under sitt presidentskap för att bromsa Kinas framväxt som maktspelare och som övergavs av Donald Trump, och tog åtta mödosamma år att förhandla fram. ASEAN:s ”samarbetsdiplomati”, som det vedertagna uttrycket lyder, och den kinesiska viljan att slutföra förhandlingarna ledde till slut till att det undertecknades.
Det är förvisso ett ”handelsavtal av lägre rang”, som den tidigare singaporianska diplomaten och professorn i statsvetenskap Kishore Mahbubani påpekar.(5) Men det utgör icke desto mindre ”en betydelsefull vändpunkt i världshistorien, som man gör fel i att underskatta” enligt honom.
– Hittills har det funnits minst tre potentiella former som det asiatiska samarbetet kan ta: Asien-Stilla havet, Indien-Stilla havet och Ostasien. RCEP visar att den dominerande formen kommer att vara Ostasien. Samarbetsformen Asien-Stilla havet, som har främjats av USA, först inom ramen för Asien-Stillahavsregionens ekonomiska samarbete (APEC) och sedan inom ramen för TPP, övergavs av Trump. Vad gäller Indien-Stilla havet svävar det fortfarande i ovisshet sedan Indien drog sig ur.
Indiens och USA:s tillbakadragande från förhandlingarna är bara tillfälliga och Kina kommer inte att vara ensamt länge. Men Kina kommer inte heller att vara isolerat – något som landets ledning tidigare befarade. ”RCEP garanterar Kina att dess ekonomiska makt kommer att fortsätta expandera”, förklarar den amerikanske ekonomen och statsvetaren David P. Goldman. Han framhåller Kinas förmåga att ”locka länder i det globala Syd med sin utvecklingsmodell, med hjälp av teknologin och organisationen av handeln. Det har inget med exporten av dess politiska modell att göra. Tvärtom, kraften i den kinesiska strategin ligger i det faktum att landet söker transformera ekonomin nedifrån och upp, i stället för uppifrån och ned.”(6)
Västländerna använder snarare politiska och militära lösningar. Trumps USA har återlanserat samarbetet Quadrilateral Security Dialogue (QSD, även kallat Quad), som förenar Japan, Indien, Australien och USA, med det uttryckliga målet att bilda en antikinesisk koalition. Man har upprättat mer direkta militära samarbeten med Filippinerna och Indonesien, vars försvarsminister nyligen tog emot sin amerikanske motsvarighet under pompa och ståt(7); man har närmat sig Vietnam och Taiwan… Och allt har ackompanjerats av en stadig ström av vapenaffärer och ”en mängd styrkedemonstrationer av USA och Kina i Sydkinesiska havet”(8). Med den medförda risken att ett mänskligt misstag eller ett missförstånd leder till katastrof.
Mindre regionala spelare som Vietnam och Japan försöker styra sin egen kurs mellan de två stormakterna Kina och USA. Men få regeringar motsätter sig uttryckligen Kinas nya stormaktsstatus. Foto: Mark Schiefelbein/AP/TT.
Konflikten blir på detta sätt till en dubbel fälla: ingen säkerhetsgaranti utan allians med Washington hävdar ena sidan; inget (eller snarare mindre) ekonomiskt utbyte utan acceptans av Kinas spelregler säger den andra. Varje part är tvingad att välja sida – eller i alla fall att inte välja fiendesidan. Australien som öppet har allierat sig med USA och krävt en utredningskommission av coronavirusets ursprung samt motsatt sig all inblandning av Huawei i sitt 5G-nät har tagit emot en lista från Peking med ”fjorton förebråelser”, med följande meddelande: ”Om ni gör Kina till fiende kommer Kina att bli er fiende(9)”. Därpå belades australiensiskt vin med höga tullar, och sedan kol, kött, socker och så vidare. Tvisterna kommer nu att lösas av Världshandelsorganisationen (WTO). Australienska exportindustrier lider dock redan.
Men de flesta asiatiska regeringar vägrar acceptera stormakternas retorik. Mahbubani varnar för att göra en felaktig tolkning av reaktionerna.
– Oron som grannländerna hyser över Kinas framväxande maktställning betyder inte att de motsätter sig denna utveckling.
Vissa, som Singapore och Sydkorea, ser det snarare som en ny maktbalans; alla vill bli respekterade av de två stormakterna.
Wendy Cutler, vice ordförande i Asia Society Policy Institute i New York, sammanfattar:
– Femton länder har valt att förena sig, oberoende av sina skillnader och meningsskiljaktigheter. Detta avtal visar att våra asiatiska handelspartners har uppnått tillräckligt förtroende för varandra för att arbeta tillsammans, utan att behöva USA”(10). Kommer det att leda till några bestående geopolitiska konsekvenser? Det är ännu för tidigt att säga.
Under tiden har Kinas president Xi Jinping, styrkt av denna framgång, unnat sig att meddela att Kina är redo att ansluta sig till TPP-11, den uppdaterade versionen av Stilla havspartnerskapet som har utvecklats av Japan sedan Trumps tillbakadragande. Det är en politisk manöver snarare än en ekonomisk utfästelse. Den kinesiske presidenten vill utmåla sig som frihandelns förkämpe, på villkor att det är staten som håller i tyglarna. Det är inte säkert att alla är av samma åsikt.
Texten är tidigare publicerad i Le Monde diplomatique
Översättning: Jonas Elvander
Fotnoter
China Daily, Peking, 16 november 2020, respektive det japanska utrikesdepartementets hemsida, Tokyo, 15 november 2020.
”World investment report 2019 – Special economic zones”, FN:s konferens om handel och utveckling (UNCTAD), Genève, juni 2019, www.unctad.org.
All statistik om ASEAN är tagen från Asean Statistical Yearbook 2019, Jakarta.
”Japan starts paying firms to cut reliance on Chinese factories”, Bloomberg News, 18 juli 2020.
Se Kishore Mahbubani, ”Has China Won?”, Public Affairs, New York, 2020.
Goldman, ”The State Department’s wrong telegram”, Asia Times, Hongkong, 18 november 2020.
Aristyo Rizka Darmawan, ”Prabowo redeemed in Washington’s eye amid China-US rivalry”, The Interpreter, 20 oktober 2020, www.lowyinstitute.org
Daniel Schaeffer, ”Chine-États-Unis-Mer de Chine du Sud et riverains: En attendant Biden”, Asie21, september 2020, www.asie21.com
Jonathan Kearsley, Eryk Bagshaw och Anthony Galloway, ”’If you make China the enemy, China will be the enemy’: Beijing’s fresh threat to Australia”, The Sydney Morning Herald, 18 november 2020.
Wendy Cutler, ”RCEP agreement: Another wake-up call for the United States on trade”, Asia Society Policy Institute, New York, 15 november 2020.
