Det senaste årtiondet har Internationella valutafondens (IMF) rykte förbättrats avsevärt. Från att tidigare främst ha associerats med drakoniska åtstramningsprogram i utbyte mot lån till skuldsatta länder i det globala syd, har institutionens retorik sedan finanskrisen 2008 utvecklats i en mer socialt medveten riktning. I dag ser man ekonomisk ojämlikhet som ett av de största problemen i världen. Denna nya aura har bara förstärkts av coronakrisen. I början av februari publicerade IMF:s forskningsavdelning till exempel en rapport som jämför dagens globala situation med den i Frankrike 1832, och varnar för de sociala oroligheter som pandemin riskerar att ge upphov till runtom i världen.
Men samtidigt står världens fattiga länder inför en skuldkris av historiska proportioner och hittills tyder inget på att IMF har förändrat sina policy-rekommendationer eller lånevillkor. I Ecuador gav de av IMF krävda budgetåtstramningarna upphov till enorma protester för så sent som ett och ett halvt år sedan. Bolivias regering valde i mitten av februari att betala tillbaka det 351,5 miljoner dollar stora lån som den förra högerregeringen tog förra året, inklusive ränta, med argumentet att lånevillkoren var för hårda. Åtstramningsåtgärderna skulle nämligen ha fördjupat den ojämlikhet som IMF numera säger sig vilja bekämpa.
I höstas visade dessutom en rapport från organisationen Eurodad att 72 länder beräknas påbörja åtstramande budgetprocesser de kommande två åren. De hade alla identifierats som särskilt sårbara för covid-19. I 59 av länderna är de ekonomiska åtstramningsplanerna större än de respektive stimulanspaket som de antog förra året.
Hur kommer det sig att en institution som är så viktig för länderna i det globala syd kan hålla sig med en så progressiv retorik, samtidigt som man fortsätter att föra samma socialt destruktiva politik som tidigare?
Enligt Alex Nunn, professor i politisk ekonomi vid universitetet i Derby, bör IMF:s nya progressiva agenda inte förstås som att institutionen rört sig till vänster. Snarare är den ett uttryck för en oro för de hot som kan uppstå mot en stabil global tillväxt.
– Jag anser inte att IMF har gått vänsterut. Internationella organisationer har ett globalt perspektiv och är inte bundna av en specifik stats nationella intressen. Det som har hänt är att högt uppsatta tjänstemän i IMF har insett att det finns problem som kan ge upphov till instabilitet i den globala ekonomin, till exempel ojämlikhet och klimatförändringar. De ändrade därför några av sina politiska rekommendationer något. Det är inte en fråga om vänster eller höger, utan det bygger på en vilja att främja tillväxt och ekonomisk integration, säger han till Flamman.
Enligt Alex Nunns egen forskning har detta nya perspektiv bara sporadiskt översatts till konkret politik.
– Min forskning har visat att det bara har skett här och där. Till exempel har deras strategiska dokument blivit mer försiktiga vad gäller nedskärningskrav och mer positiva till offentliga investeringar i socialt skydd i fattigare länder.
De senaste årens händelser antyder snarare att det är samma gamla politik som tidigare som bedrivs. Kort sagt: retoriken speglar inte verkligheten. Enligt David Adler, som är koordinator för rörelsen Progressive international, beror denna ”kognitiva dissonans” på att många inte lyckas hålla isär IMF:s egen research och dess faktiska politik:
– Skiftet till en mer vänsterpräglad position inom IMF har alltid överdrivits. De lever i ett halvpermanent tillstånd av kognitiv dissonans, där deras forskningsavdelning förordar expansiv ekonomisk politik i dokument som sedan direkt slängs ut ur fönstret av ledningen till förmån för åtstramningspolitik. Till exempel avskedades mellan 6 000 och 10 000 vårdanställda i det globala syd under förra året som ett direkt resultat av IMF:s åtstramning – mitt i en pandemi, säger han till Flamman.
Den kognitiva dissonansen märktes inte minst i Ecuador för två år sedan. Då tog president Lenín Moreno emot ett lån på 4,2 miljarder dollar i utbyte mot djupa nedskärningar i de offentliga utgifterna. Protesterna som följde tvingade regeringen att backa från några av de hårdaste åtgärderna. Enligt David Adler beror det faktum att IMF inte förändrat sin politik på att de privata långivarna som står för lånen inte har något socialt samvete att ta hänsyn till.
– De privata långivarna är en annan typ av aktörer än de högt diplomerade ekonomerna i forskningsavdelningen. De vill ha tillbaka sina pengar med en kortsiktig vinst, även om det innebär att ett lands ekonomiska framtid förstörs. Det gäller att skilja på när IMF spelar rollen som investerare och när den agerar som lånehaj, säger han.
Sambandet mellan IMF:s egna socialt medvetna forskningsrapporter och dess samvetslösa politik sammanfattades väl av FN:s särskilde rapportör för extrem fattigdom och mänskliga rättigheter Philip Alston i en rapport från 2018: ”Hittills har IMF varit en organisation med en stor hjärna, ett ohälsosamt ego och ett litet samvete.”
Efter protesterna i Ecuador 2019 lovade IMF att man skulle se över villkoren som lånen är behäftade med. Men hittills har ingen förändring skett. Det som gör saken ännu mer problematisk är IMF:s struktur. För även om den politiska viljan att faktiskt förändra organisationens politik fanns är det inte säkert att den skulle gå att förändra.
Sedan 2019 är den bulgariska ekonomen och politikern Kristalina Georgieva ordförande. Hon har drivit på den progressiva agendan sedan hon tog över ledarskapet, i alla fall retoriskt. Enligt Emma Burgisser, som arbetar för tillsynsorganisationen Bretton Woods project – en grupp som granskar IMF och Världsbanken ur ett kritiskt vänsterperspektiv –, är Georgieva ett litet steg i rätt riktning.
– Många talar om hur Georgieva är en riktig ledargestalt och hur hon förändrar saker och ting. Det kanske stämmer men det går alldeles för långsamt. Länder har börjat gå i konkurs. Zambia tvingades till exempel ställa in betalningen på sin statsskuld i höstas. Regeringar tvingas välja mellan att betala sina långivare och att ge sin befolkning vård, säger Emma Burgisser.
Katie Gallogly-Swan från Global Development Policy Center har en liknande bild.
– Jag tror att Georgieva är annorlunda från sina föregångare, särskilt vad gäller klimatet. Hon säger ofta rätt saker. Men hon står mot en institutionell kultur som är hängiven ekonomisk konsolidering [läs: åtstramning. reds. anm.]. Till detta kommer problem med den interna demokratin och de rika ländernas oproportionerliga makt, vilket till syvende och sist innebär att det är föga troligt att IMF kan bli ”progressivt” utan en genomgripande förändring av dess styrelsesätt, skriver hon till Flamman.
IMF styrs av den så kallade guvernörsstyrelsen, en församling bestående av en representant samt en suppleant för varje land (vanligen en finansminister eller centralbankschef). Representanternas röststyrka är dock graderad, ungefär på samma sätt som de parlamentariska demokratierna fungerade i Västeuropa på 1800-talet. Ju större andel av IMF:s interna valuta SDR (”särskilda dragningsrätter”) som ett land sitter på desto tyngre väger dess röst. USA kontrollerar ensamt 17,69 procent av denna valuta. Det näst största landet är Japan med 6,56 procent. Eftersom många beslut kräver en supermajoritet på 85 procent innebär detta att USA i princip har egen vetorätt. 85 procent är dessutom den majoritet som krävs för att genomföra institutionella reformer. I en sådan organisation, som präglas av en kraftig västerländsk dominans, är det inte konstigt att det är svårt att genomdriva reformer som skulle gynna fattigare länder.
Det faktum att IMF:s högkvarter ligger i Washington DC gör inte saken bättre.
– Ett enormt ansvar för de hårda lånevillkoren beror på närheten till Washington. Förra året erkände IMF att många länder i det globala syd befinner sig i skuldfängelse, och inte kan bli kvitt sina skulder. Men de fortsatte ändå att insistera på att samma åtstramningsvillkor ska gälla, säger David Adler.
Enligt Paul White vid universitetet i Leeds, som skrivit en artikel om IMF:s politik mot ekonomisk ojämlikhet tillsammans med Alex Nunn, gör USA:s och Europas dominans att det i praktiken är omöjligt för utvecklingsländer att få sin vilja igenom.
– USA har kanske inte egen kontroll över IMF, men de har enorm makt. Det globala nord har tillsammans ännu mer makt eftersom de kan lägga in veto mot beslut som kräver en vanlig supermajoritet på 70 procent. Ännu viktigare är dock den nyliberala agendan som IMF:s organisationella kultur bygger på, säger han.
Denna kultur är ytterligare ett hinder för en eventuell reform av organisationen. Paul White tar den senaste chefen som exempel.
– När den förra chefen Christine Lagarde ville införa ett nytt strategiskt fokus på ekonomisk ojämlikhet möttes hon av en ”backlash” från ekonomer. Sådant motstånd kommer så klart också från länder där nyliberalt tänkande sitter djupt, såsom USA. Även med de bästa intentioner hos ledarskapet är det inte lätt att vända en oljetanker, och det kan verkligen inte göras snabbt.
Med tanke på det tröga institutionella ramverket och den interna kulturen är det svårt att se hur IMF kan reformeras så att fonden börjar matcha sin retorik med politik. Samtidigt är allt fler eniga om att det måste göras. Emma Burgisser nämner flera konkreta förslag som IMF skulle kunna integrera i sin politik, till exempel en FN-baserad skuldmekanism som man kan använda för att omstrukturera länders statsskulder, i stället för att som nu fortsätta låna ut pengar till redan skuldsatta länder. Ett annat förslag är ett system för att mäta den sociala påverkan som deras program har på länder.
– IMF har blivit lite mer öppensinnade på denna punkt. Men det går väldigt långsamt. Förändring kommer inte att komma inifrån – det har varit 75 år av amerikansk och europeisk dominans.
David Adler instämmer. Han menar att det enda alternativet är en ”extern revolution”, det vill säga en påtryckningskampanj som tvingar organisationen till förändring.
– Institutionell reform är inte i närheten av att hamna på agendan. Det är troligare att IMF kommer att behålla samma struktur under USA:s hegemoni än att saker förändras inifrån. Troligare än en intern revolution är en extern, i form av en folkrörelsekampanj.
För honom är IMF:s nya progressiva retorik inte ens början på en förändringsprocess.
– Självmedvetenhet är inte det första steget. Det är steg noll. Att man har insett att ”Washington-konsensusen” är destruktiv är bara steg noll, för när jag åker till Ecuador och träffar politiker där är det uppenbart att vi fortfarande befinner oss på 90-talet. IMF är mer slitet än någonsin mellan sina två ansikten. Dessa Janus-ansikten pekar i två helt olika riktningar.
